大陸財政部近日公佈的一份關於地方政府債券發行的文件，被一些媒體解讀為財政部首度明確地方政府可以發新債券來還舊債（下稱“借新還舊”），為地方融資開了一道大門。
這份名為《關於做好2018年地方政府債券發行工作的意見》（下稱《意見》）的文件稱，發行地方政府債券用於償還2018年到期地方政府債券的規模上限，按照申請發債數與到期還本數孰低的原則確定。
不過，一位元財政部人士告訴記者，實際上地方債一直被允許“借新還舊”，以前也有，只是2018年地方債到期規模較大。
根據Wind資料，2018年地方政府到期債務約8389億元，而前兩年到期債務規模不到3000億元。此後幾年到期債務規模均超過1萬億元。
東方金誠首席分析師蘇莉告訴記者，國發43號文（即國務院2014年發佈的《關於加強地方政府性債務管理的意見》）以來，中央政策是允許地方政府債券“借新還舊”的，是否“借新債、還舊債”由各發債區域根據自身財力及債務情況而定。
國發43號文明確，地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。
2016年11月，財政部印發的《地方政府一般債務預算管理辦法》也明確，地方政府一般債務本金通過一般公共預算收入、發行一般債券等償還。同月印發的《地方政府專項債務預算管理辦法》也明確，專項債務本金通過對應的政府性基金收入、專項收入、發行專項債券等償還。
而且財政部明確，省、自治區、直轄市發行一般債券和專項債券償還到期的一般債務和專項債務本金計畫，由省級財政部門統籌考慮本級和各市縣實際需求後提出，報省、自治區、直轄市政府批准後按規定組織實施。
因此，地方債早就被允許“借新還舊”，不存在突然給地方融資開一道大門。那麼，地方債“借新還舊”是否會帶來債務風險？
蘇莉表示，“借新還舊”是資本市場主體降低資金成本、拓展多元化融資管道、優化債務結構、擴大經營和實現流動性管理的正常手段，本身並不必然帶來風險。
“與完全沒有實體支撐的金融體系空轉的‘龐氏騙局’不同，‘借新還舊’只是一種融資管理手段，是否帶來風險主要取決於主體的償債能力。資本市場上恰恰是信用資質比較優質的主體，能獲得投資人的認可，才能實現穩定持續地‘借新還舊’。外勞仲介這就是高速公路企業、基礎設施融資建設企業多次被曝‘借新還舊’，但仍得到資本市場青睞的原因。”蘇莉說。
蘇莉告訴記者，“借新還舊”是地方政府以時間換空間、平滑債務期限結構，實現漸進式去杠杆的有力舉措。以政府低利率的債務替換融資平臺高利率的債務，有助於有效降低融資平臺的資金成本，緩解融資平臺大量隱形債務帶來的系統性風險。
2015年，中國發行了地方政府債券來置換非債券形式的地方政府存量債務，以降低地方政府利息負擔。國務院資料顯示，2015年至2017年置換債券降低地方政府利息負擔1.2萬億元。這避免了地方政府資金鏈斷裂，化解了許多長期積壓的“三角債”，降低了金融系統呆壞賬損失。
大陸實行的地方政府債務限額管理也為地方債“借新還舊”設置了天花板。比如《意見》明確，發行地方政府債券用於償還2018年到期地方政府債券的規模上限，按照申請發債數與到期還本數孰低的原則確定。這意味著地方政府借新還舊的規模上限被控制在申請發債數，而這一數位被中央實施限額管理。
蘇莉認為，隨著政府舉債融資機制的完善，預計未來地方政府債券發行規模將明顯抬升。
2018年是國務院確定的地方政府置換債券發行的最後一年，規模約1.7萬億元，目前各省市正按照要求加快發行置換債券，完成既定任務。此外，2018年地方政府發行的新增債券規模上限為2.18萬億元。
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